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《安全生产法》修改中法律责任的调适与完善

来源:中国应急管理报 浏览量:8334 发布时间: 2021-10-19 字体: [ ]

代海军

在新发展阶段、新发展理念、新发展格局的历史方位中,安全生产面临更加复杂的形势,对标更高水平的平安中国建设目标,安全生产工作仍存短板和弱项。从近年来安全生产执法、司法实践看,一些重特大事故暴露出安全生产主体责任不落实,部分生产经营单位和中介机构恶意违法甚至屡罚屡犯,亟待通过修法加大对违法行为的惩治力度,进一步严密法律体系,有效遏制重特大事故发生。

加大对安全生产违法行为惩治力度,集中体现在法律责任制度完善上。尽管“责任”一词在不同语境中有不同含义,但现代法律体系中的责任仍然以惩罚为根基。

本次修改,“严惩重罚”在法律责任部分体现得淋漓尽致。在全国人大常委会修改《安全生产法》的决定中,法律责任部分实质性修改18条,新增2条,占整个修改决定近一半篇幅,立法确认的惩罚事项增多,惩罚范围不断扩大,彰显出立法机关重典治乱、猛药去疴、坚决守护生命安全的态度和决心。总的来看,本次修改法律责任呈现以下特点及变化。


《安全生产法》颁布之初,法律责任设置的主要功能重在纠错,体现在条文形态上,是针对绝大部分安全生产违法行为,规定责令限期改正作为实施行政处罚的前置条件,使得行政处罚一度沦为行政命令执行的保障措施;到2014年修法时,为了矫正法律责任设置不足,规定责令限期改正的同时可以实施行政处罚,罚则部分共有9处条文用了“可以处”的表述。“可以处”,言下之意是亦可不处,给执法人员留下很大自由裁量空间。实践中,一些部门和执法人员错误地将“可以处”解读为“原则上不处”,使得法律对此类违犯行为的规制效果不佳,由此带来行政执法偏软等问题。

为解决上述问题,一方面,本次修改基本取消责令限期改正作为实施行政处罚这一前置条件,如针对主要负责人未履行安全生产管理职责的违法行为,法律规定在责令限期改正的同时即可实施行政处罚;另一方面,将大部分条款中“可以”删除,推动行政处罚由“自选动作”变成“规定动作”,法律在收紧行政处罚自由裁量权的同时,使得行政执法由“软”变“硬”。

安全生产要迈过爬坡过坎期,必须防患于未然。为此,《安全生产法》明确要求生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除事故隐患。

生产经营单位未采取措施消除事故隐患的,是典型违法行为,且行为人具有明显的主观故意。但现行法律规定,生产经营单位拒不执行立即(限期)消除事故隐患整改指令的,才能对其实施行政处罚。

不仅法律责任设置与违法行为不匹配,而且带来与矿山安全等领域法律规范的冲突问题。由于缺乏行政处罚的威慑,上述规定实施效果并不理想,一部分生产经营单位出于侥幸心理,带“患”作业频繁发生,由此酿成的事故教训十分惨痛。

国务院安委办《关于近5年来特别重大生产安全事故整改措施落实情况“回头看”工作情况的通报》指出,重庆綦江某煤矿皮带存在严重隐患仍然“带病运行”,2020年9月27日皮带燃烧导致事故,造成16人死亡、42人受伤。

为汲取经验教训,本次修法的一个重要突破,是对未采取措施消除事故隐患的生产经营单位,责令其立即(限期)消除事故隐患的同时进行行政处罚,对拒不执行的,进一步加大对其直接负责主管人员和其他直接责任人员罚款的力度。

此外,对拒不执行重大隐患整改执法指令,有发生事故现实危险的,行政机关可以依据本法第70条规定,采取通知有关部门停止供电、停止供应民用爆炸物品等强制措施,及时制止违法行为,防止隐患酿成事故。


行政处罚是推进安全生产依法治理的重要条件,但过低的处罚标准显然限制了对建设项目未批先建等禁止性行为的规制效果,也加剧了企业将安全生产成本外部化的冲动。为压缩安全生产违法行为生存空间,加大处罚力度已成为本次修改的不二选择。

一方面,针对新设定的法律义务,如要求生产经营单位建立和落实安全风险分级管控、餐饮等行业生产经营单位安装可燃气体报警装置、高危行业领域投保安全生产责任保险等,在罚则部分作了对应规定,做到前有义务、后有处罚。另一方面,在继续实施“双罚制”(既对违法的生产经营单位处罚,又对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚)的同时,修改后的《安全生产法》进一步加大处罚力度,将罚款数额普遍提高两倍,如针对未如实记录安全生产教育培训情况这一较为常见的违法行为,对生产经营单位的罚款由原来规定的五万元以下,提高到现在的十万元以下。

此外,本次修改贯彻“人民至上、生命至上”理念,对造成人员伤亡的责任事故实施高限处罚,其中规定情节特别严重、影响特别恶劣的特别重大事故,最高可以处罚1亿元。“轻视安全生产,将被罚得倾家荡产”,并非危言耸听。


这次《安全生产法》修改,法律责任部分的重大创新,是引入“按日连续处罚”制度。

按日连续处罚,最早为解决环境违法问题而设,旨在破解“违法成本低、守法成本高”的环境治理困境。

从安全生产领域看,由于法律责任设置不完善,处罚方式较为单一,特别是小额度一次性罚款,使得违法收益远大于经济制裁的数额,导致实践中部分生产经营单位宁愿挨罚也不愿投入抓安全,由此引发违法行为屡禁不止,同时带来“以罚代管”、“一罚了之”等问题,严重损害了法律的权威。

为从制度上治疗这一顽疾,修改后的《安全生产法》明确规定,生产经营单位被责令改正且受到罚款处罚,拒不改正的,有权的行政机关可以按日连续处罚。

关于按日连续处罚的属性,笔者认为,是对怠于履行义务的行政相对人通过施以经济上的负担,促使其积极履行相关法定义务,其核心功能不是惩戒而是督促纠错,性质上类似于《行政处罚法》规定的执行罚。

按照第112条的规定,实施“按日连续处罚”,必须具备3个要件:生产经营单位实施了违反《安全生产法》规定的行为,生产经营单位被责令改正且受到罚款处罚,生产经营单位拒不改正违法行为。需要注意的是,全面贯彻执行好按日连续处罚制度,需要制定配套的实施办法,对适用范围、计罚方式、实施程序、次数等作出规范,促进这项制度真正落地开花。


《安全生产法》与安全生产领域相关法律规范,共同构成安全生产依法治理体系。本次修改,其中一个显著特征就是注重与《刑法修正案(十一)》相衔接,形成行政处罚与刑事制裁配套的责任体系。

危害生产安全犯罪属于典型的行政犯罪,安全生产违法行为的认定,是启动刑事制裁的先决条件。鉴于《刑法修正案(十一)》增设了危险作业罪,并扩大了出具证明文件重大失实罪以及提供虚假证明文件罪等适用范围,《安全生产法》分别在第92条、第99条以及第102条对安全生产中介机构造假、生产经营单位关闭破坏安全监控报警设备设施,以及拒不执行重大隐患整改指令等行为做了具体规定,为此类违法行为纳入刑法认定范围,进而推进安全生产行政执法与刑事司法衔接创造了条件。

此外,本法规定的法律责任功能并非孤立的,有权的行政机关针对违法行为作出行政处理决定后,亦非“一罚了之”或“一关了之”,而是应依法配套适用相关治理措施,比较典型的是本法第78条规定的安全生产失信联合惩戒措施。

笔者认为,失信联合惩戒措施虽不属于传统法律责任范畴,但从第78条规定的内容中,可以窥见失信联合惩戒与传统法律责任关系的逻辑,即传统法律责任的运转是信用规制的前提。失信联合惩戒的信用信息直接源自负有安全监管职责部门的行政执法信息,后者转化为信用信息后成为联合惩戒的正当性基础。

需要注意的是,增加执法检查频次、暂停项目审批、行业或职业禁入等联合惩戒措施,属于多种行政行为叠加的制度范畴,在惩罚力度上较之传统的法律责任更甚,有利于弥补传统法律责任单一的缺陷,将有力提升安全生产依法治理的效能。


“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”。修改后的《安全生产法》在为生产经营单位进一步划出安全生产红线的同时,也为各级人民政府及其负有安全监管职责的部门提供了强有力的法律武器。

按照“三管三必须”的原则,应急管理部门与其他负有安全监管职责的部门,存在既分工又合作的关系。实践中,个别地区行业领域主管部门以没有安全生产执法权为由,怠于履行安全监管责任,是对本法相关规定的误读。

《安全生产法》第115条明确规定:“本法规定的行政处罚,由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。”这里有两个问题需要注意:第一,行政机关无权决定“关闭”这一行政处罚,必须报请县级以上人民政府决定。本法第113条明确列举了四类关闭的情形,具体包括存在重大事故隐患,180日内3次或者1年内4次受到行政处罚,拒不执行行政机关作出的停产停业整顿决定等,其共同特征是:行为人主观恶性大,情节后果严重,加重处罚依据充足;第二,涉及生产安全事故的行政处罚,依据现行法律由应急管理部门决定。

考虑到在实践中,民航、铁路、电力行业发生的事故,有的地方政府授权行业主管部门牵头组建调查组,开展调查取证、事故分析及处理等工作,由后者决定相关行政处罚便于实施。因此,本次修改明确授权根据第95条、第110条、第114条的规定应当给予民航、铁路、电力行业的生产经营单位及其主要负责人行政处罚的,也可以由主管的负有安全监管职责的部门进行处罚。

总之,安全生产工作是一项综合性系统性工程,有关部门要树立“一盘棋”思想,严格依法履职,坚持齐抓共管,尤其要用足用好法律责任武器,最大限度发挥惩戒措施的威慑力,让违法者痛定思痛、痛改前非。

(作者为应急管理部信息研究院法律研究所副所长)